对承担行政职能事业单位改革的思考——以白山市为例

位改革的重要内容。党的十九届三中全会决定提出， 名，实有人员1783人。全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关 （二） 承担行政职能类别系，实现政事分开，不再设立承担行政职能的事业单

一般而言，事业单位承担的行政职能大致包含行

位的要求，这为承担行政职能事业单位改革指明了方 政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行 向。根据决定，中央和地方各级所属承担行政职能的 政检查、行政确认、行政裁决和其他行政职能9种。白山 事业单位改革都要纳入机构改革，统筹推进、同步实

市直事业单位承担的行政职能集中在行政许可、行政

施。但是在实践中，如何根据地方实际，合理有效地落 处罚、行政征收、行政检查、行政确认、其他行政职能6

实各项改革要求，开展切实可行的改革，需要进行深

种。性质可分为两类，一类是管理类行政职能,包括行 入研究。本文以吉林省白山市为例，对此进行探讨。政许可、行政确认等，如市海事局承担的水路运输经营 —、基本情况许可职能，市就业服务局承担的企业税收减免和社保 补贴政策认定职能等；另一类是执法类职能，包括行政 据白山市事业单位改革联合调研组调研显示，白 处罚、行政征收、行政强制、行政检查等，如各类执法

山市直现有110个事业单位承担行政职能，约占白山市 队伍承担的行政处罚，非税收入资金管理局承担的财 直事业单位总数的1/3。政票据工时费征收，市水利建设基金管理领导小组办 （一）机构和人员编制公室承担的地方水利建设基金征收等职能。110个承担行政职能的事业单位中，按隶属关系划

（三） 承担行政职能依据分,党委、政府直属事业单位约占8.2%,部门所属事业 从本源意义上说，事业单位定位在公益服务，不 单位约占91.8%；按职责范围划分，完全承担行政职能 应该承担行政职能。但在现实中，事业单位实际上以各 事业单位约占38.2%,部分承担行政职能事业单位约占

种形式承担着行政职能。按照事业单位承担职能的不

61.8%；按经费性质划分，全额拨款事业单位约占68.2%

同依据，大致可分为两种类型：一类是直接由法律法 （含参照公务员法管理事业单位），差额拨款事业单位

规授权承担行政职能，如市地震局、市海事局、市公路

约占9.1%,自收自支事业单位约占22.7%o管理处、市运输管理处、市档案局、市渔政渔港监督站

18改革与管理实践等；另一类由主管部门委托承担的行政职能，主要是 各行业的执法单位。个,差额拨款的有2个，自收自支的有14个。鉴于交通系

统所属事业单位性质复杂、承担行政职能集中、编制不 统一的现状，对这些事业单位承担的行政职能进行有

二、主要问题承担行政职能的事业单位是在特殊历史条件下

机整合难度很大。（三）职能交叉，边界不清形成的，一定时期内在经济发展和社会管理中发挥了 重要作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立

一是部门间执法职能交叉。如水务部门承担河 道河堤违建执法职能，与城管部门清理违建执法职能

和完善，特别是经济发展进入新常态后，这类事业单 存在交叉。二是同一部门内部，多个执法机构职能交

位政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题 叉。如运输管理领域的执法职能，由市运输管理处、 浑江运输管理所、市客运管理处3个事业单位共同承

日益突出，不适应简政放权、依法行政、规范政府治 理的要求。（一） 政事不分现象仍然存在担；路政领域执法职能由市公路管理处、公路管理段2

个事业单位共同承担。三是主管部门上下层级之间重 叠。如国土、环保、质监、食药监系统.在市和市辖区

行政机关与事业单位之间的边界不够清晰，行政

机关通过多种权力领导、管理、控制事业单位，事业单 设立相同领域的两级执法队伍，执法边界、监管责任

位则通过分担部分行政机关职责,与其形成共生关系。 在这种管理体制下，行政机关处于主导地位,事业单位

不清,市辖区的执法队伍处境尴尬.造成人财物资源

的浪费，影响综合执法的效力。则处于从属地位，有些本应是行政机关承担的职能，由 于编制紧缺、业务能力等因素下放到了事业单位，混淆 了行政机关、事业单位之间各自的职能界限，造成行政

三、改革建议承担行政职能事业单位改革能否顺利推进，关系

职能体外循环,降低了行政效能，提高了制度成本。（二） 承担行政职能•事业单位性质复杂，改革难

到事业单位改革的总体进程。面对机构错综复杂、人员 情况各异的实际.进一步深化改革，要坚持以政事分开

度大承担行政职能的事业单位，从授权主体看,有通过 法律、行政法规立法的，也有机关自行委托的；从机构

为核心，以各项改革政策衔接配套为重点，协调推进。（-）进一步理顺行政机关和事业单位的职责关系从转变政府职能入手，将本不该由事业单位承担 的行政职能回归机关，做到“不越位”；事业单位真正

设置看，有单独设置的，也有加挂牌子的；从职能看，有

完全承担行政职能的，也有部分承担行政职能的；从人 员经费性质看，有财政全额拨款人员、差额拨款人员， 也有自收自支人员。以交通运输系统为例，白山市交通

承担起公益职能，做到“不缺位”；逐步将行政职能法 定化；大力推广政府购买服务等模式，切实提高公益

服务效率，使事业单位真正回归到本来面貌，做自己应 做的“份内事” O（二）注重各项改革政策衔接配套运输局所属的23个事业单位中，有18个事业单位承担行

政职能，主要是承担公路路政、道路运政、水路运政、 地方海事、船舶检验等领域的行政许可、行政检查、行

一是结合党和国家机构改革，合理撤并机构。承

政强制、行政处罚等行政职能。从授权主体看,法律法 规授权承担行政职能的有5个，法律法规委托或主管部

担行政职能的政府直属事业单位，应并入相关行政机 构，或将行政职能划归相关行政机构；完全承担行政

门自行委托承担行政职能的13个；从职能看，完全承担 行政职能的有4个，主要承担行政职能的有10个，部分 承担行政职能的有4个；从经费性质看，全额拨款的有2

职能的政府部门所属事业单位，行政职能可以划归主 管部门；主要承担行政职能的事业单位.可以将其他职 责剥离后只保留行政职能，再按照完全承担行政职能

19中国机构改革与管理事业单位的办法实施改革；部分承担行政职能的政府

确保行政职能有章可循对于执法职能重叠或相近、

部门所属事业单位，可以将行政职能划归主管部门，原 涉及范围不广、专业要求不高的，可根据实际情况优先 合并精简，从根源上减少执法机构数量；对于执法对 象近似且关联度较高的执法机构.可统一由一个部门 实现全过程无缝监管；对于不同层级但拥有相同执法

事业单位继续承担行政职能以外的公益职能或并入其 他事业单位。二是结合“只跑一次”改革，探索重点行业改革。

住建、交通、国土、水利、农业、林业等行业承担行政 职能的事业单位数量相对较多，与群众生活密切相 关。可先在此类行业探索将事业单位承担的行政许 可、行政裁决等职能划归主管部门.并在各自或相关

范围的机构.应该整合.形成综合执法合力。（三）严格控制机构编制，妥善分流人员承担行政职能事业单位改革是一项系统工程， 改革中必然会涉及到人员编制划转问题，需要政策配 套、协调推进。在具体实施过程中，要坚持公开、公

系统对行政职责进行整合，压减审批项目，优化审批 流程，进一步提升审批服务的效率和质量。平、公正原则，严格按照政策和程序办事，切实保障涉 改单位人员的知情权、参与权、选择权和监督权，最大

三是结合综合行政执法体制改革，有效整合执

法资源。承担行政处罚的事业单位，量大面广,情况复 杂，要加强职能清理.对于有法律法规依据的,可继续

程度上减少不稳定因素.确保改革稳步推进。（作者系白山市委编办副主任；事业编制科科长；

依法履职；对于无法律法规依据的.要进行职能调整. 机构编制电子政务中心职员）•张家界市事业单位登记管理局2018年以来，湖南省张家界市坚持“依法依规登

事业单位156份），此外，召开座谈会14次.现场查看10 次.通过调查发现问题.探索改革思路，记、优化简化流程、创新改进服务、持续提升效率”的 实施原则，把握登记管理新形势、新任务和新要求，积 极探索.勇于创新，登记管理服务水平全面提升:但随

一、创新事业单位登记管理服务方式，

提升服务质量与水平（一）一个集中办事窗口。全市各级登记管理

着《事业单位登记管理服务标准化规范（试行）》（以下 简称《规范》）的实施，事业单位登记管理服务标准化

建设还存在一些问题。针对登记管理机关和事业单位， 张家界市事业单位登记管理局设计了两套调查问卷，对 事业单位登记管理服务标准化建设进行了调查，共发

机关均在机关安排固定场所，实行一个窗口集中受

理。将各类申办事项及咨询查询等服务全部纳入一 个窗口，统一受理、统一回复，一站式服务。窗口建 设以“五有”为标准，即有固定的办公场所、齐全的

放调查问卷172份，收回168份（其中登记管理机关12份，

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